工商局不应成为行政诉讼被告

———兼与李滨贤 原艺商榷

温珍奎

　　《中国律师报》 11月15日第三版刊登了李滨贤、原艺两位同志的文章《此案是否可以提起行政诉讼》，文中认为某甲与工商局的具体行政行为之间有法律上的利害关系，因而可以工商局为被告提起行政诉讼。笔者对此案中作为被告是不妥的。理由如下：

　　第一，行政诉讼法律关系中的被告一般是指由原告指控其具体行政行为违法侵犯原告的合法权益，并经由人民法院通知应诉的行政机关、法律法规授权组织。本案中，确定工商局能否充当合格被告的焦点是工商局的具体行政行为又没有侵犯某甲的合法权益。原作者认为工商局间接侵犯了某甲的合法权益，因而，据《行政诉讼法》第 11条的规定，依法可以工商局为被告。而依据《行政诉讼法》的规定，合格的被告应当是原告的合法权益的侵害者，如果原告与被告之间的联结点不是具体行政行为，而是其他的行为诸如侵权行为、合同行为等则不能形成行政诉讼法律关系。“具体行政行为是指国家行政机关工作人员，法律、法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为”（《关于贯彻执行〈行政诉讼法〉若干问题的意见》（试行））。在本案中，某商店与工商局之间在营业执照问题上有具体行政法律关系的存在，而某甲与工商局之间则不存在这种关系。依照《行政诉讼法》第二条的规定，某甲提起以工商局为被告的行政诉讼是不合适的。当然，工商局不能成为行政诉讼的被告，并不意味着它就可以不对自己的过错负责任，它可以《民事诉讼法》第50条为依据而成为民事诉讼中没有独立请求权的第三人，因为它的行为（给商店颁发照这个过错行为）同某甲等人与商店之间的纠纷有不可推脱的干系，因而应成为民事诉讼的第三人而不是行政诉讼的被告。

　　第二，在行政诉讼过程中，行政管理相对人的合法利益如何界定，是值得探讨的问题。行政管理机关应依法行政，维护和尊重相对人的合法利益，这是毫无疑义的。但这合法利益不能做扩大解释。事实上，世界上的事物是相互联系的，事物与事物之间，行为与行为之间都是有着千丝万缕的联系。法律责任的承担讲求因果联系，但必须是本质的、必然的、内在的联系，而其他的联系可不顾及，否则法就无法操作了。就本案来看，某甲的合法利益遭到侵害与工商局没有必然的、本质的因果联系，而是与该商店直接挂钩。设想，即使工商局错发执照，但商店本份经营，讲求商誉的话，肯定不会出现这种情形了。在这里工商局的责任是一种间接的责任，它所造成的损害当然只能是间接的损害，根据行政法惯例以及国家赔偿（含行政赔偿）的有关精神“行政机关的行为通过第三人的介入才产生损害的行政机关不负赔偿责任”（皮纯协、冯军《国家赔偿法释论》 P145）。无赔偿即无诉讼，某甲以工商局为被告提起行政诉讼就没有必要了。

　　第三，原作者认为“不允许‘认为不符合法定条件，而行政机关颁发了执照'的公民或组织起诉是不公平的，有悖于行政诉讼立法原则”。这是司法救济与行政救济如何发挥作用的问题，行政诉讼作为司法救济的一个有力手段，它解决的主要问题是行政相对人对行政机关的行政管理的行为不服而请求的救济，但它的救济是对直接的、明显的、现存的损害进行救济，而不包括间接的损害。某甲的损害不是由工商局直接导致的，其损害自然不能要求工商局来承担。除了诉讼以外，还有许多其他途径可走，如行政救济就不失为一个很好的手段。这是国家机关之间的分工问题，主管问题。

　　因此，我们极力主张工商局绝对不是合适的被告，尽管法院可以行政诉讼受理该案，但应该驳回某甲的诉讼请求，以维护真正的司法正义。
　　(本文发表于《中国律师报》上)